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2019年08月05日
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政府購買社會組織公共服務制度化建設若干問題研究

發布時間:2016/1/28 17:27:51 瀏覽次數:1573次 作者:管理員

  [關鍵詞]政府購買服務;社會組織;制度化;價值認同

  [基金項目]2014年度國家社科基金重大項目“全面深化改革中政府購買公共服務制度化研究”(14ZDA065)階段性成果

  [作者簡介]徐家良(1963-),浙江慈溪人,上海交通大學國際與公共事務學院教授,博士生導師,上海交通大學第三部門研究中心主任,主要研究方向為第三部門與公民社會、政府購買公共服務、慈善公益法制。

 

一、問題的提出與文獻綜述

  從21世紀初至今,中國政府就購買社會組織公共服務經歷了從實踐探索到制度化建設不同的發展階段,并相繼頒發了各種規范性文件。20016月,國務院發布《中國農村扶貧開發綱要:20012010》,“要積極創造條件,引導非政府組織參與和執行政府扶貧開發項目”,第一次在文件中就某個具體領域提出政府購買服務的思路。20026月,全國人大常委會通過《中華人民共和國政府采購法》。2006年財政部、國家發展改革委員會、衛生部聯合下發《關于城市社區衛生服務補助政策的意見》,第一次在文件中使用“購買服務”概念。2007年,國務院辦公廳出臺《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》,首次在文件中出現政府向社會組織購買服務的提法。①20139月,國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》,明確要求在公共服務領域更多利用社會力量,加大政府購買服務力度。并對社會力量作了規定,“承接政府購買服務的主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織,以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量”。201412月,國務院發布《中華人民共和國政府采購法實施條例》,明確規定政府采購法第二條所稱服務,既包括政府自身需要的服務,也指政府向社會公眾提供的公共服務。201412月,財政部、民政部、國家工商總局發布《政府購買服務管理辦法》,該辦法規定屬于事務性管理服務的,應當引入競爭機制,通過政府購買服務方式提供。

  傳統上,由政府提供公共服務是天經地義的事,但現在,恰恰要由政府向社會組織購買公共服務,這主要考慮到以下幾個方面的情況:一是改變效率低下現象,提高公眾訴求滿意度。政府提供公共服務與社會組織提供公共服務有根本性的區別,政府提供時效率比較低,對公眾的反應比較慢。而社會組織本身就生活在社區居民中,有較高的社會信任度,專業性強,能夠快速回應居民需求,提高居民對公共服務的滿意度。二是轉變政府職能,提升社會組織能力。1978年以前,中國政府是一個全能政府,掌握所有資源,企業和社會組織都是政府的附屬物,沒有自主性。[1]改革開放以后,政府逐漸放權于企業與社會,精簡機構,但社會組織發展緩慢,力量較為薄弱,承擔的社會事務和掌握的資源不多,這就需要政府轉變職能,把微觀性、可操作性的事務轉交給社會組織辦理,在社會組織承接公共事務過程中逐漸提升參與公共事務的能力。

  在政府購買社會組織公共服務中,有許多問題值得研究,如政府職能中哪些應該轉移給社會組織,哪些不能轉移;社會組織中是否所有的社會組織都能夠去購買,還是一部分較好的社會組織才有資格購買;政府購買服務的方式,是競爭性的,還是非競爭性的;政府購買服務后的評估方式是什么,是第三方評估,還是政府自身評估;評估機制,包括協調機制、信息溝通機制、運行機制、激勵機制、約束機制、反饋機制,哪一個最為重要?[2]這些問題都是政府購買社會組織公共服務的重要問題,但特別值得人們關注的應該是制度化問題。通過政府購買社會組織公共服務制度化,明確政府、社會組織權利義務關系,才能保持購買服務的公正性和公開性。更重要的是,制度化是合法性的重要維度。馬克斯·韋伯提出合法性的基礎之一是法理的基礎,即統治合法性是建立在對正式制定的規則和法律的正當行為的要求之上,人們依據法規來服從并維護在位者的統治。[3]政府購買服務的制度化,形成正當性的規則和合法性的程序,防止行政權力的濫用,使公共政策得以穩定和持續。政府購買社會組織公共服務制度化具體內涵包括以下幾個方面:一是與購買服務相關的法律法規的建立與完善;二是與購買服務相關的政府組織機構的設置;三是政府職能轉變邊界的合理確認;四是對購買服務的目標、程序、規范等有較一致的價值認同等。

  學術界對制度化管理有一些研究。制度化管理,就是建立在各種制度基礎上的管理,制度具有一定的強制性。“制度化管理的基礎是精細化管理”[4]。制度化的管理,不在于有一整套管理制度,而在于制度化已經上升到人們的意識和行為,成為一種文化。”[5]當然,有學者認為,制度是組織理性的表現。“是一種理性的和有效率的管理方式。制度化管理塑造組織的穩定性、連續性與可靠性。職能化、規范化、標準化的制度化管理是組織理性的極致表現,”[6]亨廷頓針對制度化有一個變量關系的考察,認為它與程序的適應性、復雜性、自立性和凝聚力有關。[7]而最高等級的制度化,那就是對事務和價值的認同。“制度化是指參與主體在公正的制度環境中形成穩定的行動者結構而能夠得到其他主體政治認同的過程。”[8]顯然,通過制度化規范相關的行為,形成價值上的認同。我們認為,實現政府購買服務的制度化,能夠確保購買服務的穩定性、連續性與可預期性。

二、政府購買社會組織公共服務制度化過程中存在的問題

  1995年,上海浦東新區社會發展局委托上海基督教青年會管理浦東新區羅山市民會館,即“羅山會館”模式,這是新時期中國政府購買公共服務的最早嘗試。[9]之后,北京、廣東相繼推進。2009年,上海通過福利彩票公益金購買社會組織和事業單位的服務。2010年,北京市財政撥款上億元,購買300個社會組織的公益服務項目。2010年,廣東全省性社會團體有138個承擔政府委托、轉移職能326項,有184個獲得政府購買服務收入9820萬元。20139月,國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》,由此由地方政府開始購買的活動,變為中央政府的行為,從中央到地方通過不同的方式向社會組織購買公共服務。然而,在購買社會組織公共服務過程中,仍存在著一些制度性問題。

  (一)缺乏購買服務的整體平臺

  《中華人民共和國政府采購法》明確規定,要設立統一的采購平臺,所以貨物、工程都在政府采購平臺上,但由于公共服務是后面補充進去的,政府部門根據自身特點分散購買。從中央層和地方層面上看,缺乏統一的購買運作平臺。從2013年至今,中央財政通過民政部部門預算安排專項資金用于支持社會組織參與社會服務,而文化部、新聞出版廣電總局等部門也向社會力量購買公共文化服務。在地方層面,購買服務整體平臺也沒有建立,上海民政局委托上海市社區服務中心進行福利彩票公益金招投標,上海司法局委托上海市新航社區服務總站、上海市禁毒辦委托上海市自強社會服務總社、上海團市委委托上海陽光社區青少年事務中心對刑滿釋放人員、戒毒人員、失足青年服務進行購買。在北京市一級,由北京市社會建設工作領導小組辦公室發布使用市級社會建設專項資金購買社會組織服務項目進行購買服務。全國從中央到地方都沒有統一購買平臺,分散購買,政府向社會組織購買公共服務的總數無法統計。

  (二)“一意見三目錄”沒有包含關鍵要素

  從1995年開始,地方政府逐漸出臺相關的文件,規范政府購買社會組織公共服務事務。不同層級的政府相繼頒布《政府購買社會組織服務的實施意見》,在此基礎上,出臺“三目錄”,第一個目錄是《轉變政府職能事項目錄》,第二個目錄是《政府購買社會組織服務目錄》,第三個目錄是《社會組織具備承接政府職能轉移和購買服務資質目錄》。從政府轉變職能目錄,到政府購買社會組織服務目錄,再到社會組織服務資質目錄,形成一個有機的政府購買服務的系統,但這個系統僅僅考慮到政府和社會組織,沒有包括第三方評估機構,也沒有反映最重要的價格要素,使政府購買服務無法面對社會現實的直接需求,影響政府購買服務的整體效果。

  (三)定價方式的單一性與不合理性

  政府購買社會組織公共服務確定項目價格時,發現有幾個方面的問題:一是采購方單方定價,缺乏與服務供給方的溝通協商。多數政府購買服務在定價時,主要是政府單方面根據政府工作重點、財政預算、服務需求等確定和發布項目及其定價,缺乏必要的渠道讓社會組織、服務受益者的社會公眾來參與服務項目設置、需求確定的過程。定價主體的單一、定價機制的不透明,使得政府購買服務的價格體系不夠科學,在具體運行中造成項目資金不足影響項目成效、財務的變通處理存在財務隱患、項目資金過多造成資源浪費等問題。[10]二是服務定價標準和結構不合理。在設計項目方案和具體實施項目中,政府政策明確規定項目預算的結構比例或單價標準。政策對“人員經費”的嚴格限制,以及對其他費用比例的原則性要求,在實際項目運作中并未被社會組織嚴格執行。很多社會組織尋求相應的對策來應對面臨的困境,如削減資源配置從而降低服務質量、不符合財務核算制度的變通費用入賬科目等。三是服務定價標準低,服務質量受到影響。政府購買社會組織服務是將原有部分公共服務事項轉移給社會組織,但是在轉移事項的同時,資金并未等額轉移。在這種情況下,專業社會組織承接項目的成本較高,若承接項目沒有給機構帶來盈余,部分社會組織就不再參與到政府購買服務的投標活動。相比較而言,主要由志愿者構成的社區社會組織承接項目的成本較低,在項目資金較少的情況下,社區社會組織也能完成項目。不合理的服務定價機制可能會對購買服務對承接主體和服務質量造成影響:社區社會組織成為政府購買社會組織服務的主要承接主體,專業社會組織則成為補充主體;高端的、專業的“服務”短缺。

  (四)評估機構專業性弱

  政府購買服務使用財政資金,因此,要經過一定的績效評估程序。目前,各地有一定數量的評估機構,基本上由社會組織、事業單位和企業三種類型的評估機構。在上海,購買服務評估機構有上海長三角社會組織發展中心、上海映綠公益事業發展中心等。在北京,有北京德誠社會組織評估與促進中心、倍能組織能力建設與評估中心等。這些評估機構能夠派出評估人員提供評估服務,得出評估結果,基本完成評估任務。但評估機構在評估過程中常出現以下問題:評估人員穩定性差、評估人員專業性知識缺乏、評估標準不全面、評估判斷主觀性多。這些問題的存在一定程度上影響了評估的科學性和權威性。

三、政府購買社會組織公共服務制度化的政策建議

  在各地的實踐探討中,政府購買社會組織公共服務存在著一些問題,這就需要根據客觀實際情況進行調整,一方面及時發現存在的問題,另一方面,針對這些問題,采取一些措施,從制度上加以完善和提升,繼續推進政府購買社會組織公共服務活動。

  (一)建構統一的政府購買服務平臺

  盡管中央政府尤其是地方政府都在購買社會組織公共服務,但到目前為止沒有一個政府部門能夠完整無誤地報出每年每一季度每一月購買服務的整體數據,究其原因在于缺乏統一的政府購買社會組織公共服務平臺。理論上講,政府購買公共服務是政府采購的一部分,但實踐中公共服務的購買不同于貨物、工程的采購。從制度設計與運行規范的角度,建議在省級政府、地級市政府、縣級政府層面設立協調性的統一的政府購買公共服務平臺,即政府購買公共服務辦公室,各個部門購買的數據都要進入這一平臺,但購買可由不同的政府部門實際操作。[11]政府購買公共服務辦公室與政府采購管理辦公室是一個平行的機構,兩者隸屬于政府采購管理委員會。通過成立政府購買公共服務辦公室,確保購買服務的制度化和法制化建設,滿足公眾對公共服務的需要。

  (二)由“一意見三目錄”提升為“一條例五目錄”

  “一意見三目錄”剛開始出現時基本上滿足政府和社會組織的雙向需求,但隨著政府購買服務實踐活動的深化,逐漸發現一些問題,目錄中沒有包括第三方評估機構,也沒有反映購買服務中最重要的價格要素。有必要在政府購買社會組織公共服務1.0版本“一意見三目錄”的基礎上,上升為2.0版本,即“一條例五目錄”。“一條例”是指《政府購買服務管理條例》。原有的《政府購買社會組織服務的實施意見》僅僅是政府部門的規范性文件,盡管相繼頒布了一些管理辦法,如廣東省政府辦公廳頒布《政府向社會組織購買社會服務暫行辦法》(2012),財政部、民政部、國家工商總局《政府購買服務管理辦法(暫行)》(2014),上海市政府頒布《上海市政府購買服務管理辦法》(2015)等。條件成熟時,應該由國務院發布《政府購買服務管理條例》,提高制度化和規范化的層級。“五目錄”是指在原有《轉變政府職能事項目錄》、《政府購買社會組織服務目錄》、《社會組織具備承接政府職能轉移和購買服務資質目錄》三個目錄的基礎上,再增加兩個目錄:《第三方評估機構承接評估服務資質目錄》以及《政府購買社會組織服務價格目錄》。《第三方評估機構承接評估服務資質目錄》主要規范第三方評估機構的行為,對高校、企業、社會組織、事業單位等不同的評估機構進行資質認定,提升社會組織評估的專業性與權威性,確保統一的評估導向與評價標準。《政府購買社會組織服務價格目錄》針對不同類型和不同地區的社會組織購買服務應該有所不同,如東部地區的購買服務,根據東部地區的服務水準,可能要比西部地區的購買服務價格要高。社區社會組織服務比專業性的社會組織服務價格要低。通過制定《政府購買社會組織服務價格目錄》,為不同類型不同地區的政府購買社會組織公共服務提供一個參照標準,減少政府購買服務價格隨意性行為,維護社會組織接受政府購買服務的合法權益。

  (三)完善政府購買社會組織服務的定價機制

  為了確保政府購買社會組織公共服務可持續性,保持社會組織承接政府職能和提供公共服務的積極性,就有必要對現有的購買服務的定價機制進行調整。一般而言,政府購買社會組織公共服務項目價格由以下幾個部分組成:一是業務活動成本。二是管理費用。三是稅費。稅費指申報項目運營產生的營業稅,一般占業務活動費和管理費總和的5.65%。四是積余或利潤。目前的政府購買社會組織服務項目費用中,沒有積余或利潤。盡管社會組織是非營利組織,但通過承接項目應該有積余或利潤,否則社會組織規模很難做大。完善定價機制需要做以下幾個方面的工作:一是引入社會組織和社會公眾參與機制,開展需求評估。在需求評估過程中,引入社會組織參與機制,建立服務采購方和供給方的對話協商機制,完善政府購買服務的定價體系。二是細化政府購買社會組織服務的價格目錄。應該在制度設計上給予社會組織發展的空間,細化政府購買社會組織服務的價格目錄,對社會組織承接服務中全部成本進行核算;對服務中志愿者補貼、專家勞務費等方面內容進行最高標準的原則性規定;在保障服務質量的前提下,允許社會組織在一定范圍內留存組織發展資金。三是按照社會組織類型進行公共服務分類購買。與政府購買公共服務密切相關的兩類組織,即社區社會組織和專業社會組織,兩者在機構管理、人員構成、服務專業性、社區資源等方面存在很多不同。大多數社區社會組織有很強的社區資源動員能力,但是項目人員的專業性相對不足、項目管理能力較弱。而專業社會組織的社區基礎較差,但服務專業性強,因此,政府購買社會組織服務時,有必要進行分類招標和管理,對服務需求、服務標的、服務經費進行區分,讓不同特點的社會組織投標、承接不同類型的項目,發揮不同類型機構的優勢,提升項目服務績效。

  (四)建立和健全第三方評估制度

  就政府購買公共服務評估的實踐來看,有政府主管部門評估、高校專家評估、專業公司評估、社會代表評估、民眾參與評估、社會組織專業評估機構評估等類型。目前,大多數的政府購買服務項目,仍然以政府主管部門評估、高校專家評估為主,社會組織專業評估機構評估數量在增加。評估是政府購買服務績效管理的關鍵環節,為了提高評估的公正性、獨立性和客觀性,彌補傳統的政府主管部門評估的缺陷。第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制,可以發揮專業優勢,對構建科學的政府購買服務制度具有非常重要的意義。第三方評估的優勢、公信力來自評估主體獨立、專業、權威的基本特征。[1220155月,民政部專門發文《關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》,強調建立第三方評估的體制機制和政策保障,使第三方評估成為政府監管、社會監督的重要平臺。所以,有必要建立和健全第三方評估制度,包括培育與認證、服務內容、標準與規范、權利義務、違約責任、合同兌現等。在條件成熟的情況下,可以由國務院制定《政府購買公共服務第三方評估管理辦法》,對有關第三方評估的制度內容加以規定。

  總之,通過采取建構統一的購買服務平臺、制定“一條例五目錄”、完善購買服務的定價機制、建立和健全第三方評估制度等措施,提升政府購買社會組織公共服務制度化水平,加快政府職能轉變,激發社會組織活力,增強政府、社會組織與社會公眾對購買服務的價值認同,深入推進國家治理體系和治理能力現代化。

 

[參考文獻]

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  [11]徐家良,趙挺.政府購買社會組織公共服務的現實困境與路徑創新:基于上海的實踐[J.中國行政管理,2013,(8.

12]徐雙敏.提高第三方評估的公信力[N.人民日報,2015-06-15.

 

來源:《國家行政學院學報》


技術支持:濟南市社會組織服務中心

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